La necesidad de sustituir importaciones de GNL, que durante años impactaron en las cuentas públicas, tenía una sola respuesta: la construcción de infraestructura para abastecer la demanda invernal, minimizando los picos y permitiendo saldos exportables.
En 2019, la Secretaría de Energía oficializó mediante la resolución 437, la puesta en marcha del proceso de licitación pública para otorgar una licencia por 35 años destinada a transportar gas de la cuenca neuquina hasta el Gran Buenos Aires, y luego, hasta San Nicolás de los Arroyos, para su empalme con el sur de Santa Fe y el Litoral.
El “Sistema de Transporte de Gas del Centro” se integrarían en una empresa denominada “Transportadora de gas del Centro” (TGC). Pero los sempiternos problemas de financiamiento postergaron su construcción, hasta que el impuesto a las grandes Fortunas dio vida a la primera mitad del proyecto.
Los años pasaron y también la elecciones. Hoy la discusión sobre desregulación y las privatizaciones de empresas de Servicios Públicos está sobre la mesa.
El proyecto es complejo, ya que a la escasez de financiamiento se le suman las alambicadas complejidades propias de la regulación como determinación de la tarifa y la propia enajenación de los activos, entre otros desafíos.
El experto en regulación de servicios Públicos Charles Massano 1 elaboró y aporta una propuesta para completar las inversiones necesarias en el tramo Saturno/Saliqueló – San Jerónimo y gestionar los costos de financiamiento y disponer de los nuevos activos de ENARSA.
En estos días se discute cómo resolver los problemas que impone el nuevo sistema de regulación del transporte de gas natural por gasoductos, denominado “GPNK”. Estos involucran: el repago de las inversiones necesarias para completar la construcción del tramo Saturno/Saliqueló – San Jerónimo, solventar los costos de financiamiento y disponer de los nuevos activos junto con los ya incorporados al patrimonio de ENARSA (tramo Tratayen – Saliqueló).
Un aspecto aparte es el cambio de traza. Originalmente, el tramo iba de Saliqueló a San Nicolás, lo que podría haber requerido una inversión permanente del flujo del caño de 30” que une San Jerónimo con General Rodríguez, desde San Nicolás hasta San Jerónimo. Sin embargo, esta traza se cambió por otra más extensa que conecta el futuro sistema de “Transportadora de Gas del Centro” con el de TGN en San Jerónimo. En ese nodo, dotado de compresión (>30 mil hp), se unen los sistemas Centro-Oeste y Norte, ambos licenciados a TGN.
No ha habido una explicación pública para el cambio de traza (no es legalmente requerida), aunque se menciona que la nueva traza tiene un mejor desempeño para la reversión del sistema Norte. También es posible que la decisión haya sido influenciada por la posibilidad de exportar gas a Brasil usando la reversión del sistema boliviano, o al menos incorporando flujo al sistema actual de TGM.
TGC y la Revisión Tarifaria.
Junto a los problemas que mencionadios, también es necesario llevar adelante un nuevo proceso de revisión tarifaria que convendría que fuere de carácter integral (“RTI”), y que afectará a las licenciatarias de transporte y distribución de gas que se desempeñan en el marco de la Ley 24.076. Esa circunstancia podría ser una oportunidad para resolver ambos problemas de forma armónica.
Trade off.
Establecer una tarifa para TGC que permita repagar las inversiones realizadas y futuras, cubrir los costos de financiamiento y pagar todos los demás gastos operativos más impuestos, llevaría el “city gate” del sistema en San Jerónimo y en el Gran Buenos Aires (GBA) a niveles mucho más altos que los del sistema Centro-Oeste, una vez completado el proceso de revisión tarifaria pendiente. (Excluimos al sistema Norte de esta discusión debido a su próxima reversión).
Pero sin una tarifa que alcance para cumplir esas condiciones, el valor “privatizable” de TGC podría ser negativo.
El valor total de los activos involucrados en la venta y su relación con los instrumentos que permitan su recuperación, dependerán de varias circunstancias y de ciertas decisiones:
El valor al que ENARSA tenga valuados los activos del actual sistema GPNK;
el valor que se pretenda recuperar de esos activos al privatizar ese sistema;
el monto por invertir para completar el tramo Saliqueló – San Jerónimo;
el costo del financiamiento que deberá afrontarse para realizar esa inversión; y
el costo de financiamiento pendiente de pago por las inversiones ya realizadas y el porcentaje de ellos que se pretenda recuperar en la privatización.
Tarifa competitiva
En cualquier caso, se puede realizar el cálculo inverso para definir una tarifa y luego establecer el valor de TGC, tal como se hizo en el proceso de privatización de la ex Gas del Estado SE (GDE).
Esta tarifa para TGC puede fijarse en un extremo máximo, donde sea suficiente para recuperar todas las inversiones y activos por su valor real, o en un nivel menor, donde el “city gate” en San Jerónimo sea similar al del sistema Centro-Oeste y aún competitivo con los combustibles alternativos. Este enfoque garantizaría la competitividad no solo en San Jerónimo, sino también en el Gran Buenos Aires, en el nodo de General Rodríguez.
Por lo tanto, la solución que se defina para privatizar los activos que conformarán TGC debe considerar:
La necesidad de reducir al mínimo o aún eliminar el quebranto para ENARSA que resulte de la privatización;
la necesidad de pagar capital e intereses por las inversiones pendientes y las que hay que realizar; y
la necesidad de obtener tarifas capaces de resultar en city gates competitivos con las rutas de transporte alterativas.
Soluciones
Estos tres objetivos presentan un evidente “trade-off”. Por lo tanto, la solución requiere incorporar otras variables. En particular, proponemos una solución regulatoria que facilite la privatización y cumpla los objetivos mencionados.
A la creación del “vehículo” para la privatización, que sería una sociedad anónima 100% propiedad de ENARSA, y cuyas acciones podrían venderse en un proceso de licitación internacional, similar al utilizado para la privatización de GDE, se agregarían tareas adicionales, tales como la redacción del pliego y sus componentes o anexos; que incluyen los listados de activos afectados a servicio regulado, el contrato de transferencia, la licencia y el reglamento de servicio con el cuadro tarifario, entre otras que no se enumeran aquí.
Particularidades de TGC
Pero la privatización de TGC requiere de decisiones específicas. Se puede privatizar el 100% del paquete de acciones de una única clase que compondrá el capital social de TGC, siempre que los ingresos obtenidos sean suficientes para compensar a ENARSA por el 100% del valor de sus activos. Esto eliminaría cualquier preocupación sobre la participación estatal indirecta en el control y propiedad de TGC.
Para lograrlo, recomendamos establecer instrumentos para-tarifarios, conocidos como “cargos tarifarios”, y un mecanismo institucional para la recaudación de estos cargos. El objetivo es que las tarifas de TGC sean competitivas y que la recaudación adicional necesaria para cubrir el valor de los activos a privatizar se obtenga mediante estos cargos.
Para mantener la competitividad, estos cargos deben afectar proporcionalmente el costo del transporte por ductos, al menos en las rutas que compitan con TGC. La manera más sencilla de aplicar estos cargos sin alterar el esquema de precios relativos (relación entre las tarifas en los distintos “city gates” del sistema) es hacerlo de forma proporcional: los cargos deben resultar en el mismo aumento proporcional en cada “city gate”. Es preferible que se calculen incluyendo el costo estimado del gas, para asegurar que el esquema de precios relativos no se vea alterado.
De esta manera habrá que construir un modelo de ecuaciones que encuentre el coeficiente de expansión de la tarifa alfa tal que:
𝐶𝐺𝑖 = 𝑇𝑖 × (1 + 𝛼) + 𝑐𝑔𝑖
Y:
CGi = City Gate en el Punto de salida i; Ti = Costo del transporte en el City Gate i; cgi = costo promedio del gas para el City Gate i (incluyendo el gas retenido); y α = es el coeficiente correspondiente a los cargos tarifarios, para todos los puntos de salida o rutas i, donde se debe cumplir además que:
Donde 𝑅̅ es la suma de la recaudación periódica de los cargos tarifarios en cada punto de salida o ruta i y en cada período j, que serían meses de cada año J si la facturación fuese mensual y Vi,j son los volúmenes periódicos. Si asumimos que 𝑅̅ es la recaudación anual, debe cumplirse que:
Donde J es cada año hasta completar H períodos recaudatorios, y 𝑹̿ es el monto total que debe recaudarse con cargos tarifarios. La tasa de descuento del flujo de períodos anuales es r, que es la tasa correspondiente al costo total de financiamiento al que se haya conseguido financiar las obras a incorporar en el sistema de la futura TGC al momento de su privatización.
𝑹̿ es el monto equivalente a la suma de la parte del valor de libros los activos de ENARSA a incluir en la privatización, con más la del monto de las inversiones a realizar, incluyendo el costo de su financiamiento, que las tarifas reguladas de TGC no sean capaces de recaudar. Por lo cual, los valores de estos conceptos también definen 𝑅̅ y por lo tanto, α.
Cargos tarifarios
Si consideramos que el universo de puntos o rutas i corresponde únicamente al mercado interno, entonces se puede aplicar un coeficiente β>α a los puntos de salida o rutas dedicadas a la exportación. Nos referimos a la función de estos puntos o rutas y no a su ubicación física o geográfica, que a menudo coincidirá con los elementos utilizados en el mercado interno. Estos puntos de exportación no necesitan mantener la proporcionalidad requerida para los cargos aplicados al mercado interno.
De esta manera, del “requerimiento anual” de ingresos por cargos tarifarios, una parte se obtendría exclusivamente de la exportación y el resto del mercado interno.
Los servicios interrumpibles también deben incluir estos cargos tarifarios, calculados con un 100% de factor de carga, para evitar el “free riding” y el mensaje erróneo de tarifas que lo permitiesen. Estos cargos interrumpibles podrían incluso ser superiores a los resultantes de aplicar el factor de carga del 100% a los cargos firmes.
Los cargos deberán ajustarse periódicamente para alcanzar el objetivo anual de recaudación.
Es importante mencionar que “estampillar” el cargo tarifario, aunque más sencillo, resultaría en un desajuste de los precios relativos determinados en el proceso de revisión de las tarifas de transporte, por lo que no es recomendable.
Privatización de TGC
Como ya mencionamos, la propuesta intenta resolver el “trade off” entre: (a) asegurar que TGC tenga tarifas con city gates similares a los sistemas con los que competirá, (b) evitar que ENARSA sufra pérdidas como resultado del proceso de privatización de TGC, y (c) garantizar el pago de los costos de inversión y financiamiento necesarios para completar las obras de TGC.
Sin embargo, falta definir la relación entre el proceso de “spin off” de los activos de ENARSA que constituirán TGC una vez completada la privatización, y la naturaleza y destino del instrumento de recepción de los cargos tarifarios.
El instrumento “natural” a utilizar es un fideicomiso según la Ley 26.994. El fiduciario podrá ser cualquier entidad financiera autorizada por la ley. El bien fideicomitido será la recaudación de los cargos tarifarios, y el fiduciante debiera ser el Estado, a través de la entidad que haya creado el régimen y los cargos. Este no debería ser el regulador, sino la autoridad energética (Secretaría de Energía) o el ministerio correspondiente. Es importante entender que las licenciatarias no tienen derechos sobre la recaudación de los cargos y, por lo tanto, no pueden entregarlos en fideicomiso.
Si el fideicomiso debe ser financiero, deberá emitir títulos valores que se entregarán al beneficiario. Estos títulos se entregarían al inicio del proceso y serían canjeados periódicamente por la recaudación de los cargos.
El beneficiario del fideicomiso (que recibiría los títulos valores si es financiero) debe ser quien tenga a su cargo el repago de las inversiones y el costo del financiamiento de las obras de TGC que estén pendientes de pago, así como el pago a ENARSA de la parte del valor de sus activos a incluir en TGC y que las tarifas reguladas no puedan recuperar. Si esa obligación permanece en ENARSA, esta empresa será la beneficiaria del fideicomiso, y el nuevo licenciatario de TGC pagará por el valor del negocio resultante de la recaudación de las tarifas reguladas que remuneren la prestación del servicio.
Si, en cambio, esas deudas y obligaciones se transfieren junto con los activos de TGC al nuevo licenciatario, esa firma será la beneficiaria del fideicomiso. En este caso, la licenciataria percibirá ambas recaudaciones: la de las tarifas reguladas y la de los cargos tarifarios.
La creación de TGC y del fideicomiso debe ocurrir antes de la privatización. Como mencionamos, ENARSA podría vender el 100% de las acciones de TGC.
Después de esta venta, si se procediera de manera similar con otros activos de ENARSA, la empresa estatal podría ser liquidada y el valor de los activos privatizados, descontadas las deudas de ENARSA, sería restituido a los propietarios de ENARSA. Si, en cambio, se decide que ENARSA continúe existiendo como un instrumento de política energética, puediendo mantener en su patrimonio solo los activos necesarios para cumplir con su función.
Conclusiones
La solución propuesta insiste en el uso del fideicomiso como instrumento para expandir el sistema de transporte, y de cargos tarifarios. Los errores del pasado, como el mal uso y administración de esos instrumentos, puede y debe evitarse. Estos errores incluyen el retraso en la actualización de los cargos o la creación de fideicomisos para obtener beneficios particulares en lugar de concretar las obras y su repago en un plazo razonable. Además, en la solución propuesta, el fideicomiso no contrataría deuda para financiarse (eso queda a cargo del comitente), sino que solo recaudaría los cargos y entregaría esa recaudación a su beneficiario.
Creemos que esta solución resuelve el problema de competitividad de las tarifas de TGC y evitará que la contratación de sus servicios sea un recurso de última instancia y eludido por el mercado, como sucede actualmente con la contratación de GNL importado. Al igual que lo que hoy ocurre con el flujo de GNL, la nueva capacidad de transporte beneficiará a todos los city gates ubicados al norte de Bahía Blanca en el sistema San Martín, y a todos los que reciben y recibirán gas de la Cuenca Neuquina; y no sólo a los city gates del nuevo sistema.
Asimismo, esta solución evita que ENARSA o su propietario asuman pérdidas en el proceso de realización de sus activos; y ello así por hasta la proporción del valor de libros de los activos a privatizar que se decida y se logre recuperar en el proceso de privatización y en la definición de los cargos tarifarios.-
Charles Massano es consultor independiente, especialista en regulación de servicios públicos y negocios de energía desde 1997, para organismos públicos y empresas privadas y asociaciones empresarias de América Latina (México, Chile, Perú, Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, Uruguay).
Fue Asesor de Gabinete en la Subsecretaría de Combustibles y luego Consultor de la Secretaría de Energía y colaboró en la Privatización de Gas del Estado S.E. y Gerente de Desempeño y Economía del Ente Nacional Regulador del Gas desde 1993 y hasta 1997, donde condujo el primer proceso de revisión quinquenal de tarifas del servicio de gas por redes. Colaboró con la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia. Fue asesor y luego Director del Ente Regulador de los Servicios Públicos de la Provincia de Salta.Asesor del Directorio de Camuzzi Argentina SA entre 2000 y 2002.
Entre 2002 y 2014 asesoró a la Secretaría de Energía y fue líder en el proyecto de creación del Mercado Electrónico de Gas y la Réplica de los Despachos de gas natural, y desde la SE colaboró con la Procuración del Tesoro de la Nación en arbitrajes internacionales. ︎
