Opinión
El Instituto Argentino de la Energía General Mosconi (IAE) analizó el Proyecto de ley del Poder Ejecutivo Nacional de una nueva versión de la conocida como “Ley Ómnibus” circulada durante el mes de abril de 2024. La versión analizada no es la definitiva porque todavía carece de los Fundamentos que usualmente encabezan el Proyecto definitivo que el P.E. envía al Honorable Congreso.
Esta pieza es clave para comprensión de los objetivos que persigue el Proyecto y orientan el análisis y el debate por parte de quienes tienen que tratarlo, para aprobarlo, para modificarlo, o rechazarlo de forma fundada, sobre todo en el tratamiento en particular de cada artículo del Proyecto.
El proyecto analizado por el IAE se presenta en una nueva versión reducida de 279 artículos que representan poco más de un tercio de los 664 artículos del proyecto original, presentado el 27 de diciembre de 2023 que no obtuvo aprobación parlamentaria.
Aquel proyecto había tenido el 2 de febrero de 2024 aprobación de la mayoría de la Cámara con 144 votos en la votación en general; pero 4 días después el proyecto retornó a comisión por desacuerdos de los diputados en el tratamiento en particular, recordó la entidad que encabeza el ex Secretario de Energía, Jorge Lapeña.
EL PROYECTO Y LAS PARTES QUE LO COMPONEN
El proyecto ahora elaborado está dividido en tres grandes bloques temáticos:
1- El primero de ellos consta de 145 artículos dividido en 7 Títulos: Declaración de la Emergencia; Reforma del Estado que incluye: la Privatización de Empresas Publicas; Procedimiento Administrativo; Empleo Público; Contratos Vigentes y Acuerdos Transaccionales.
2- El segundo bloque temático se refiere a la energía, consta de 54 artículos divididos en 6 capítulos que incluyen las modificaciones a la ley de Hidrocarburos N° 17.319; la modificación a la ley 24.076 de Marco Regulatorio del Gas Natural; La modificación de la Ley 26.741; la unificación de los Entes Reguladores; la adecuación de la Ley 15.336 y 24.065 que en conjunto constituyen el Marco Regulatorio Eléctrico; y finalmente la legislación ambiental uniforme conforme a la Ley 27.007.
3- El tercer bloque temático incluye el Régimen de Incentivo para las grandes inversiones (RIGI) y consta de 70 artículos.
Análisis detallado y postura
PARTE 1
1) El Proyecto de Ley declara en el art.1 la “emergencia pública en materia administrativa económica, financiera y energética por el plazo de un año”.
2) El Poder Ejecutivo informará mensualmente y en forma detallada al Honorable Congreso acerca del ejercicio de las Facultades Delegadas y los resultados obtenidos.
Existe información y fundamentos para afirmar que el estado de situación del sector energético argentino al comenzar la actual gestión de gobierno desde el punto de vista técnico; económico; financiero y tarifario es sumamente compleja y de difícil resolución habida cuenta de la magnitud de los problemas diagnosticados.
El IAE Mosconi entiende que es procedente y razonable declarar la Emergencia del sector por un año. Ello significa focalizar todos los esfuerzos del Estado y del Gobierno para solucionar los problemas en forma perentoria y racional.
En este contexto de emergencia el Congreso Nacional debería ser muy estricto en el seguimiento del cumplimiento de este artículo. Y el Poder Ejecutivo respetuoso con la labor parlamentaria que es fundamental.
Es importante entonces que el Congreso sea informado mensualmente tal como se afirma en el artículo 1 sobre el ejercicio de las facultades delegadas y los resultados obtenidos; a tal efecto el Poder Ejecutivo debería nominar a un funcionario responsable.
Privatización de Empresas Públicas
El Capítulo II del Título 1 se refiere a la Privatización de Empresas Públicas. En este caso se han introducido dentro de la nómina de empresas a privatizar dos empresas energéticas: ENARSA y Nucleoeléctrica Argentina S.A. (NA.SA).
En el primer caso se trata de una empresa estatal ampliamente deficitaria que -desde su creación en 2005- constituye un punto de direccionamiento de subsidios fiscales sin recuperación de los mismos por vía del cobro de tarifas justas y razonables.
En cuanto a la empresa NA.SA se trataría de una privatización parcial del paquete accionario conservando la mayoría estatal en el Directorio de la misma.
Al grupo de empresas energéticas a privatizar se suma Yacimientos Carboníferos Rio Turbio, una empresa que fue privatizada sin éxito en la década del 90, mediante una concesión fuertemente subvencionada que finalizó en 2004.
En este caso será necesario -antes de avanzar en este tema- proceder a revisar la factibilidad del proyecto de utilizar carbón para la generación eléctrica en Argentina en la actual etapa de Transición Energética mundial, la solvencia requerida de los futuros concesionarios y el diseño de la estructura contractual que debería evitar las actitudes oportunistas de las partes, a partir de revisión contractual permanente.
En opinión del IAE Mosconi las propuestas del PE serian aceptables –con los recaudos mencionados- siendo conveniente la información detallada de los procesos de privatización, que una vez dispuestos por el Poder Ejecutivo sean debidamente informados al Honorable Congreso.
Defensa de la Competencia
El Título VII del Proyecto de Ley está dedicado a la Defensa de la Competencia y básicamente consiste en derogar la legislación vigente en la materia: Ley 22.262 (1980); Ley 25.156 (1999) y ley 27.442 (2018), y reemplazar dichas normas por el articulado propuesto en el proyecto.
Teniendo en cuenta que los regímenes derogados por la norma propuesta no han solucionado los problemas crónicos de Argentina con la competencia desde 1980 en adelante -particularmente son visibles en el funcionamiento coordinado de algunos actores del sector energético- que permiten el ejercicio de posición dominante actuando en desmedro de los intereses de los consumidores con la complicidad de los gobiernos y del propio Estado.
Se estima conveniente dar curso a estas iniciativas; pero a su vez el Congreso debería encomendar al Poder Ejecutivo para que se aboque a la reglamentación para la aplicación de las leyes una vez que las mismas sea aprobadas, haciendo un seguimiento de la aplicación.
Las modificaciones de las leyes energéticas
El Título VIII de la Ley está dedicado a la Energía e incluye en su Capítulo I la Reforma de las Leyes 17.319, 26.741 y 24.076. Algunas de las modificaciones propuestas son relevantes y cambian los enfoques políticos históricos de nuestro país, que siempre tuvo como objetivo estratégico el logro del abastecimiento de combustibles con la utilización de los hidrocarburos producidos en el país.
Debe recordarse además que Argentina alcanzó la autosuficiencia energética –en la penúltima década del siglo pasado- por la utilización racional e intensiva del gas natural argentino descubierto por nuestra empresa YPF, en conjunto con los descubrimientos marinos de la empresa Total Austral en la Cuenca de Malvinas.
Las prescripciones y los instrumentos de la ley vigente son los que permitieron que Argentina haya alcanzado en 1988 el autoabastecimiento energético y mantenerlo por más de 30 años; lamentablemente hoy perdido, cuya recuperación debería constituir un objetivo prioritario de la Argentina en los próximos años.
. El proyecto del Poder Ejecutivo carece de un enfoque integral en el objetivo de lograr la autosuficiencia energética en base a la utilización de los combustibles producidos en Argentina: Petróleo y Gas Natural y su industrialización en el país en forma prioritaria para producir combustibles y productos petroquímicos de alto valor agregado.
El Proyecto del Poder Ejecutivo tiene un sesgo exportador de productos primarios –petróleo y gas natural – sin valor agregado y deja de lado el interés el Estado, contenido en la ley 17.319, en el suministro prioritario al Mercado Interno de combustibles.
Es muy importante poner de manifiesto que el PEN propone reformar algunas leyes del sector sin haber presentado un Plan Energético integral nacional. Propone avanzar hacia un sistema de libre comercio, interior y exterior, y confía en que esa libertad será el vector que movilizará la producción y la creación de valor agregado, que cubrirá las necesidades de hidrocarburos del país y que los hará accesibles para la población, el transporte, el comercio y la industria.
También apuesta a que el sector se convierta en una fuente importante de ingreso de divisas.
La experiencia indica que poco de esto ocurrirá de manera espontánea, ordenada y racional si no existe una Política Energética explicita; un Plan Nacional para implementarla; y un acuerdo entre la Nación y las Provincias para coordinar las acciones concurrentes para la implementación eficaz de lo normado en el art. 124 de la CN con criterios uniformes en todo el territorio nacional y en la Plataforma Económica Exclusiva.
Debe puntualizarse que “maximizar la renta obtenida de la explotación de los recursos, que es uno de los principales objetivos que propone el PEN, tiene un significado muy amplio que debería ser explicitado previamente a la sanción de la ley, y en particular en el debate parlamentario.
Por ejemplo, debería significar que no queden hidrocarburos recuperables en el subsuelo antes de completar la transición energética, sin que hayan sido aprovechados para generar valor agregado y recursos para el bienestar de los argentinos.
Si bien quedará para el Estado y las Provincias la captura de la renta en forma de regalías, impuestos y dividendos de la empresa de mayoría estatal, existen ejemplos en otras partes del mundo en donde se han constituido fondos soberanos que pretenden prolongar el beneficio del producido por la explotación de hidrocarburos más allá del agotamiento del recurso, para usufructo de generaciones futuras.
El proyecto del PEN muestra que su objetivo es el de satisfacer las necesidades de combustibles del país, y ello significa cubrirlas indistintamente con producción nacional o con importaciones.
El IAE Mosconi advierte que no es lo mismo que el petróleo nacional prioritariamente sea industrializado en la Argentina produciendo combustibles de calidad internacional para nuestro consumo interno y para la exportación, que exportar el crudo como bien primario sin valor agregado.
En forma análoga debería interrogarse al Poder Ejecutivo acerca de cuál es su política petroquímica de largo plazo; cuál es su política de abastecimiento de producción de fertilizantes para el campo de Argentina. No es indiferente la respuesta a esta pregunta por parte del Poder Ejecutivo.
Es muy importante que el Congreso se pregunte sobre cuáles son las consecuencias de eliminar el artículo sexto original de la ley 17.319 que establece la obligatoriedad del uso de la producción nacional de hidrocarburos para el abastecimiento interno, en los períodos en que esa producción no alcance a cubrir las necesidades internas.
Será necesario que se generen condiciones de modo que vender la producción nacional en el mercado interno sea tanto o más beneficioso que exportarla. Hay que incluir en la ley, además, un mecanismo equitativo que impida que haya productores que privilegien exportaciones respecto al abastecimiento interno porque ello podría jugar en contra de nuestra empresa nacional YPF que abastece el 60 % de nuestro mercado de combustibles.
Y, a la vez, es necesario controlar y evitar que se formen cárteles, oligopolios, monopolios o abusos de posición dominante por parte de cualquier grupo o empresa del sector.
Este proyecto deja trascender también que el sector podrá convertirse en una fuente importante para la obtención de divisas genuinas a través de las exportaciones.
El gobierno y muchos actores de la industria confían en que los recursos son de gran magnitud, en particular por el aporte extraordinario del recurso no convencional. Esto, sin contar aún con una estimación propia y confiando en estudios realizados por terceros hace ya más de una década.
Al respecto y como dato positivo, en esta ley se encarga a los organismos pertinentes un estudio propio para emitir una Declaración de Disponibilidad de Recursos Gasíferos en el largo plazo que contemple la suficiencia de recursos gasíferos en el país proyectada en el tiempo. Se debería proponer que este estudio se haga extensivo a los recursos de petróleo.
Esto permitirá evaluar por cuánto tiempo podrán ser alimentados con producción propia la demanda interna y el suministro de grandes volúmenes para exportación a largo plazo, sin caer en el riesgo de tener que importar masivamente.
Para el perfil exportador buscado, el proyecto presenta inconsistencias y ambigüedades como el caso de quitar restricciones para exportar gas natural licuado (GNL) y, por otra parte, situar a las exportaciones de gas natural y petróleo sujetos a una reglamentación por la cual, según el proyecto del PEN, por motivos técnicos o económicos que hagan a la seguridad del suministro, la Secretaría de Energía podría no autorizar las exportaciones. Introduce incertidumbres difíciles de soslayar para lograr contratos no interrumpibles de largo plazo.
Se deberían igualar las condiciones a las del GNL y estipular en la ley que las exportaciones deberán ser reglamentadas por el Poder Ejecutivo nacional, debiéndose considerar que los exportadores se hagan cargo, en caso de producirse, del sobrecosto del abastecimiento interno, conforme las formas y modalidades de la propia reglamentación.
Otro aspecto preocupante es el referido a la reconversión de concesiones convencionales a no convencionales. Constituye un privilegio para los actuales concesionarios ya que, en teoría, podrían reconvertir “toda” su área convencional en no convencional, logrando así una extensión de la concesión original. En general, se debe avanzar en una reducción del tamaño de las concesiones.
Queda establecido, según lo expresa el proyecto del PEN, que la nueva Concesión de Explotación No Convencional de Hidrocarburos deberá tener como objetivo la Explotación No Convencional de Hidrocarburos. No obstante, el titular de la misma podrá desarrollar actividades complementarias de explotación convencional de hidrocarburos.
Esto constituye una prórroga de hecho para los yacimientos convencionales y para los no convencionales que no hayan sido incluidos en la solicitud de reconversión. Así, no se puede aceptar ni aprobar.
El proyecto no incluye una reforma para los derechos de explotación, de forma tal que los mismos se limiten a los yacimientos (reservorios) descubiertos en la etapa de exploración.
Se agrega un nuevo artículo para tratar las autorizaciones de almacenamiento subterráneo de gas natural, que es una actividad industrial diferente a la de explotación de gas y petróleo y como tal debe ser tratada.
Pero se ha propuesto que las regalías se paguen sobre la primera comercialización y en su lugar debe ser sobre la primera producción en boca de pozo.
No se ha incluido que el servicio a terceros sea al mismo precio sin discriminación de personas, y que las jurisdicciones que autoricen el uso del subsuelo puedan cobrar un canon de explotación razonable por el gas natural almacenado que no haya sido producido en su jurisdicción.
En este tema quedan muchos detalles aún para tratar en la reglamentación, en particular los relacionados con las características técnicas y los riesgos asociados a este tipo de operaciones.
En otro orden de cosas, la ley vigente establece que las regalías se pagan sobre los hidrocarburos producidos y efectivamente aprovechados. De todos modos, en esta reforma de la ley hay que indicar que no podrá deducirse como gas no aprovechado el gas que se utilice para generación eléctrica, aunque la energía sea utilizada dentro del yacimiento.
El valor porcentual de las regalías sería calculado en base a la fórmula Regalía=15 % + (X), siendo X un porcentaje que podrá ser positivo o negativo y quedará a criterio del oferente. Se cree necesario establecer que el valor mínimo de la nueva fórmula no podrá ser menor de 12 %, ya que luego podría descender si se aplicara el 5 % de reducción adicional que puede otorgar el poder concedente.
La intención de eliminar el artículo 1º de la ley 26.741 responde a su falta de correspondencia con los nuevos paradigmas del PEN.
Se cree más apropiado no eliminarlo y reemplazarlo por una declaración interés público nacional para el abastecimiento de hidrocarburos, así como la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos, a fin de promover el desarrollo económico y la creación de empleo.
Finalmente, es positivo que se elabore una legislación ambiental uniforme y en conjunto con las provincias. Se cree que podrá ser homogénea en el aspecto administrativo y general en los aspectos técnicos, para posibilitar que la reglamentación incluya matices propios de las zonas geográficas donde se desarrollen las actividades.
Modificación de las Leyes de Marco regulatorio Eléctrico y Gasifero
Las modificaciones a las leyes de marco regulatorio eléctrico y gasífero no proponen cambios sustantivos en los actuales Marco Regulatorio Eléctrico (MRE), ley 24.065 y Marco Regulatorio del Gas Natural (MRGN), ley 24.076.
Sin embargo, conviene resaltar los siguientes aspectos: El artículo 198 sustituye el artículo 3 del MRGN con una redacción imprecisa: la no objeción a las autorizaciones de exportación se debería fundar en la proyección de la demanda interna, la declaración de reservas probadas, y un horizonte reservas probadas/producción a fijar por la reglamentación, que garantice el abastecimiento interno, en línea con las consideraciones de seguridad de abastecimiento interno referidos anteriormente.
La Secretaria de Energía debe responder al pedido de autorización en un plazo razonable a fijar por mecanismos reglamentarios. El mecanismo de “aprobación ficta” es muy peligroso y en el pasado llevó a cortar las exportaciones a Chile (2006) con el consiguiente conflicto diplomático y económico con el país vecino.
Por ello se sugiere que la autoridad de aplicación establezca por la vía reglamentaria parámetros de cumplimiento mínimo para la no objeción a las exportaciones, estableciendo un plazo estricto de respuesta al solicitante.
En conjunto con la ejecución de un estudio para la Declaración de Disponibilidad de Recursos Gasíferos en el largo plazo, a fin de determinar la capacidad para el abastecimiento interno, incluyendo importaciones, y para hacer frente a proyectos de exportación de GNL, establecida en el artículo 199 al crear el articulo 3bis de la ley 24.076, la secretaria de Energía debería realizar una Auditoria de Reservas P1, P2 y P3 y Recursos Contingentes, y actualizarla cada dos o tres años, a fin de tener adecuadas herramientas para autorizar exportaciones.
Las autorizaciones de exportación de gas natural por gasoductos o de GNL deben tener un plazo para el inicio de las operaciones comerciales. Estas autorizaciones, una vez concedidas se constituyen en un derecho, que puede ser cedido, vendido, lo que podría crear un bloqueo sobre las instalaciones dedicadas, sin especificar que las mismas solo pueden ser utilizadas a los fines originalmente concedidos (a la exportación), abriendo la posibilidad de transformar un proyecto industrial en un negocio financiero.
Se considera conveniente unificar, con las mismas exigencias, las autorizaciones de exportación, independientemente que estas sean por gasoducto o por GNL.
El artículo 200 sustituye el artículo 6 del MRGN aumentando el plazo del periodo adicional para la renovación de la habilitación de transporte y/o distribución de 10 a 20 años.
El ENARGAS debería auditar obligatoriamente con 18 meses de anticipación al finalizar el periodo de habilitación el cumplimiento de las obligaciones del prestador y establecer un método competitivo para una nueva habilitación, definir el periodo de la misma que no debería ser menor a 20 años, y realizar el concurso correspondiente adjudicando a la mejor oferta técnica y económica.
El prestador actual, en función de la auditoría realizada puede acogerse al derecho igualar la mejor oferta en ese concurso.
Adecuación de las Leyes 15.336 y 24.065
En su artículo 207 el proyecto faculta al Poder Ejecutivo, mientras esté vigente la emergencia dictada en el art. 1, a diseñar un nuevo Mercado Eléctrico.
La delegación al Poder Ejecutivo para la reorganización del mercado eléctrico no parece sostenible. Se requiere una nueva ley de marco regulatorio eléctrico que incluya los avances tecnológicos de los últimos 30 años, y coloque a la electricidad como el principal vector de la transición energética. Esta nueva ley de marco regulatorio tiene que ser discutida en el Congreso, e involucrar a las provincias con su adhesión.
Este capítulo debería encomendar al Poder Ejecutivo la presentación de un proyecto de ley que modifique el Marco Regulatorio Eléctrico (ley 24.065/1992), teniendo en cuenta las bases establecidas en el artículo 207 con el agregado de:
a) reorganizar profundamente la estructura del mercado eléctrico mayorista, devolviendo a CAMMESA las funciones originales de Operador Encargado del Despacho y las transacciones económicas.
b) crear la Cámara de Comercialización Eléctrica (CCE) a cargo de las operaciones del mercado spot y el mercado de contratos.
c) asignar al nuevo Ente Regulador de la Electricidad y el Gas Natural la responsabilidad de organizar las subastas para la expansión de la generación y el transporte en alta tensión.
d) asignar la responsabilidad a la Subsecretaria de Planeamiento y Transición Energética, recientemente creada, la ejecución del plan de expansión del mercado eléctrico a 10 años, actualizado todos los años, considerando los compromisos de descarbonización asumidos por la Argentina en sus Contribuciones Nacionales Determinadas (NDC, por sus siglas en ingles).
e) promover las inversiones en energías renovables no convencionales y no emisoras de gases de efecto invernadero con el objetivo de lograr en el 2050 la neutralidad carbono del sector eléctrico (incluyendo la generación distribuida con fuentes renovables).
f) Crear un ente residual de la actual CAMMESA encargado de auditar, administrar y liquidar hasta la finalización de los plazos previstos las obligaciones adquiridas en materia de contratos de energía, combustibles, gas natural y activos operativos y financieros, desligado de la operación del OED y bajo jurisdicción de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
El sector eléctrico es el principal vector de la transición energética y su penetración en la estructura de consumo final es una condición ineludible para el cumplimiento de los compromisos internacionales de nuestro país en el proceso de descarbonización mundial.
La estructura de los Marcos Regulatorios de la década de 1990 está desactualizada y no refleja la evolución tecnológica ni las herramientas necesarias para promover inversiones de las nuevas herramientas existentes para la producción, transmisión y distribución de la energía eléctrica y para la organización industrial de las nuevas empresas prestadoras de estos servicios, como así también la participación descentralizada creciente de productores consumidores residenciales con medios de generación renovable para su consumo propio y para inyección de excedentes en las redes.
La nueva configuración tecnológica, empresaria y económica del sector eléctrico requiere una moderna legislación que debe ser aprobada por todas las jurisdicciones de nuestro país federal en el Congreso de la Nación para que refleje los consensos existentes y permita diseñar un sector eléctrico capaz de alcanzar la neutralidad carbono en los próximos 30 años.
La Unificación de los Entes Reguladores ENARGAS y ENRE
El proyecto prevé la unificación de los Entes Reguladores lo que resulta un hecho positivo que puede redundar en una mejor aplicación de la normativa regulatoria y una reducción de costos administrativos significativa.
Esta propuesta coincide con la que desde el documento de Lineamientos de Política Energética realizó el IAE antes de las elecciones, por lo que se respalda esta iniciativa y se recomienda hacer un seguimiento de su efectivo cumplimiento.
Para ello, en este capítulo se recomienda incorporar un plazo para la unificación de los Entes que podría ser de 180 días a partir de la aprobación de la ley. Así como está redactado el plazo queda librado a la buena voluntad de quien se ocupe de este tema en el Ejecutivo.
En ese plazo la Secretaria de Energía debería presentar al Congreso una propuesta de estructura, misiones y funciones del nuevo Ente, teniendo en cuenta para ello las mejores prácticas internacionales al respecto.
RIGI: régimen de promoción de “grandes” inversiones
El RIGI es un conjunto normativo que establece un amplio régimen promocional de inversiones, que se desarrolla en 69 artículos (26 % del articulado se dedica a este régimen).
El concepto de “grande” se refiere a proyectos que superen los U$S 200 millones. A su vez, hay beneficios adicionales para los así llamados proyectos de exportación estratégica que son aquellos que cumplen un doble requisito: superan los US$ 1.000 de inversión y tienen como finalidad la exportación con destino a nuevos mercados.
De manera sintética, el RIGI cubre tres temas principales: el alcance y definición de las actividades promocionadas, los beneficios -principalmente impositivos- que otorga el RIGI, el régimen cambiario que gozarán los proyectos promovidos.
En opinión del IAE Mosconi, el régimen propuesto debería contener en forma explícita en los Fundamentos del Proyecto de Ley los objetivos precisos de qué proyectos se quieren promover, ofreciendo respaldo técnico solido respecto al beneficio social (externalidad) asociada a la inversión.
Asimismo, el régimen debería contemplar:
Un mecanismo de información transparente respecto a los proyectos e invitar a propuestas alternativas, lo cual permitiría la evaluación de las propuestas a promocionar.
La evaluación del impacto fiscal de cada proyecto (gasto tributario asociado) y establecer cupos promocionales en la Ley de presupuesto, de manera de controlar el gasto tributario.
Unificar los beneficios, nada justifica los beneficios diferenciales a aquellos proyectos de “exportación estratégica”.
Debemos mencionar que en una versión anterior del RIGI, había una explícita orientación exportadora, que en esta versión desaparece y por lo tanto los proyectos promovidos podrán volcar parte de su producción en el mercado interno.
Dado que el RIGI está abierto a todas las actividades, los proyectos promovidos pueden acumular una ventaja significativa frente a las empresas existentes. Esto derivaría, muy probablemente, en concentraciones de mercado.
Teniendo en consideración este punto, cabe insistir en poner acento en la producción exportable. Esto exige, además, verificar la compatibilidad promocional del RIGI con la normativa OMC de subsidios a las exportaciones.
Instituto Argentina de la Energía “Gral. Mosconi”
17 de abril de 2024
