El problema con el fenómeno de El Niño que afronta Colombia, es que genera una situación del estrés en el mercado debido a la reducción de la oferta de energía por la ausencia de lluvias y el incremento de la demanda de energía por las altas temperaturas.
La teoría económica predice que ante cualquier choque externo que contrae la oferta e incrementa la demanda, el precio sube. La cuestión principal que se preguntan los expertos es cuál medida puede adoptar el regulador para afrontar este fenómeno.
BOLETIN 10 NOTICIA DE PRENSA DEL 27 DE FEBRERO
Bajo esta premisa, Jose Plata Puyana, socio de la firma de abogados Serrano Martínez CMA y Profesor de Regulación Económica de la Maestría en Derecho Económico de la Universidad Javeriana, analiza en diálogo con Energía Estratégico las medidas transitorias planteadas por la CREG y proyecta el impacto que podrían tener en el mercado colombiano.
Para el especialista, un camino es promover la competencia y otro es controlar los precios. A su entender, lo primero es positivo y lo segundo es negativo y muy preocupante para el mercado. El análisis completo de Plata Puyana.
¿Qué opina de las medidas de la CREG para afrontar el Niño?
La CREG adoptó la Resolución 101 036 de 2024 sobre la cual tengo una opinión positiva porque buscó afrontar el problema mediante la flexibilidad de los requisitos para firmar contratos a largo plazo, es decir, mediante la promoción de la competencia. Esta medida tuvo un tiempo limitado dado que había plazo hasta el domingo 18 de febrero para registrar los nuevos contratos que se firmaran durante ese período de flexibilización. Según las conversaciones que he tenido con varios generadores y comercializadores, la medida fue tan positiva que prácticamente el viernes 16 de febrero el mercado no durmió e inclusive trabajó el fin de semana para cerrar las últimas transacciones posibles.
Me llamó especialmente la atención el rol de los comercializadores del mercado mayorista quienes no atienden usuarios finales, quienes vieron una oportunidad de dinamizar la competencia en esta ventana de tiempo que abrió la CREG. Así, la Resolución 101 036 de 2024 permitió a generadores y comercializadores vender contratos a largo plazo que en circunstancias normales, no se hubieran negociado.
La otra medida que aún no ha sido expedida y se trata de un borrador, es el proyecto de regulación 701 028 de 2023. Esta iniciativa propone un control de los precios diarios que se forman en la bolsa de energía, lo cual es negativo porque reduce la competencia y de hecho tiene el efecto contrario al subirle los precios a los usuarios finales.
Esta medida desde que fue publicada para comentarios comenzó con el pie izquierdo. En primer lugar, fue publicada el 22 de diciembre y dio plazo únicamente de 5 días calendario para comentarios. Es decir, que los agentes podían pronunciarse hasta el 27 de diciembre, incluyendo navidad y el 25 de diciembre como día festivo. Este solo hecho dio lugar a que la Procuraduría solicitara a la CREG que ampliara el plazo a 10 días hábiles puesto que era evidente que cinco días, en la mitad de navidad, era contrario al principio de participación democrática. Adicionalmente, la CREG expidió una Circular alrededor de las 2:30 de la tarde del 26 de diciembre en la cual convocaba a las empresas a una sesión de socialización, lo cual era aún mas preocupante porque tal sesión tendría lugar a las 3:00 del mismo día. Las Cortes han sido enfáticas en establecer que en un estado democrático, las personas y empresas deben tener a un plazo razonable para pronunciarse sobre las iniciativas regulatorias que los afectan, y afortunadamente así se lo hizo saber la Procuraduría a la CREG.
¿Algunas generarán impactos en las inversiones, como limitar el precio de la bolsa de energía? ¿Por qué?
Esta pregunta es relevante porque me permite profundizar sobre las preocupaciones del proyecto de regulación 701 028 de 2023. La primera preocupación es conceptual, de teoría económica. Las otras preocupaciones están mas relacionadas con el detalle como fue redactada la propuesta.
En primer lugar, cuando un Gobierno interviene para bajar el precio al cual se ha de pagar cualquier servicio, genera una situación de escasez de la oferta. Un precio bajo fijado por un gobierno ocasiona que por un lado los consumidores quieran comprar más energía, pero por el otro lado, los oferentes del producto quieran vender menos. Adicionalmente, esta situación de escasez de la oferta se traduce en un impacto en las inversiones. Si un inversionista llegó al país con la expectativa de obtener ingresos con base en los precios que fija libremente la oferta y la demanda, y en la mitad de su inversión se enfrenta a la situación en la que el Gobierno interviene los precios cuando estos aumentan, entonces los ingresos del inversionista se ven reducidos no por el efecto del mercado sino por el efecto de la intervención del Gobierno.
Esta situación desincentiva futuras inversiones, pero también habilita a los inversionistas existentes a demandar al Estado para pedir la indemnización de perjuicios no solo frente a las Cortes en Colombia, sino también frente a tribunales internacionales por tratarse de medidas contrarias a los tratados internacionales firmados por Colombia para atraer inversión extranjera.
En segundo lugar, la propuesta de regulación 701 028 de 2023 tiene dos detalles preocupantes. Frente a los generadores térmicos, la iniciativa plantea que se les pagará únicamente sus costos más un margen del 5%. Esta regla tiene el efecto contrario, puesto que un mercado en circunstancias normales incentiva a las empresas a reducir sus costos al menor valor posible, pero si la regulación fija el precio en los costos más un margen, entonces los generadores térmicos entre más costos tengan, más margen ganan.
El segundo problema de la iniciativa es un poco más complejo de explicar y surge a raíz del incremento en la tarifa a los usuarios mediante un rubro que se conoce como “restricciones”. El rol de un comercializador de energía eléctrica es evitar los riesgos que sus usuarios queden expuestos a los picos diarios de los precios de la energía cuando viene un fenómeno de El Niño y, para lograrlo, los comercializadores procuran firmar contratos de energía a largo plazo y evitar comprar la energía diariamente en la bolsa de energía. En este sentido, alrededor del 80% de la demanda en Colombia es atendida por comercializadores que sí gestionaron el riesgo de incremento de los precios frente al fenómeno de El Niño, anunciado casi con un año de anticipación. Otro 20% es atendido por comercializadores que llegaron al fenómeno del niño sin suficientes contratos a largo plazo, es decir, que expusieron a sus usuarios a los picos de precios diarios de la bolsa de energía por el estrés del mercado ante este fenómeno del niño.
El planteamiento de la iniciativa de la CREG, es que los usuarios que son atendidos por comercializadores que sí gestionaron el riesgo adecuadamente, deberán pagar un precio más alto de la energía a través del componente tarifario de “restricciones” para cubrir a los usuarios que son atendidos por los comercializadores que no gestionaron el riesgo adecuadamente y que están expuestos a los picos de precios en bolsa. Adicionalmente, la CREG cuantificó en la memoria justificativa que a los usuarios atendidos por comercializadores que sí gestionaron el riesgo se les subiría el precio entre 60 y 122 $/kWh.
Sin embargo, ¿se trata de medidas necesarias o se pudo haber actuado de otro modo para hacer frente a este acontecimiento climático?
Aprovecharé esta pregunta para explicar la importancia de la Superintendencia de Industria y Comercio y específicamente de la función de abogacía de la competencia. Según el Decreto 1074 de 2015, la CREG debe evaluar cuáles medidas están disponibles que le permitan atender el fin regulatorio con el menor impacto en la libre competencia. En este sentido, los estándares de la OCDE sobre análisis de impacto normativo señalan que la CREG deberá adoptar de todas las alternativas posibles, aquella que tenga un menor impacto en la libre competencia. Además, señalan que antes de expedirse la resolución definitiva, deberá solicitar el concepto de abogacía de la competencia de la mencionada Superintendencia.
Según la memoria justificativa publicada por la CREG, la necesidad de la iniciativa regulatoria 701 028 de 2023 se debe a dos razones: (i) el impacto negativo en los usuarios atendidos por comercializadores que no firmaron contratos a largo plazo, que quedaron expuestos a los incrementos de los precios en la bolsa de energía y que podría ocasionar un riesgo sistémico; (ii) el riesgo de unos pocos generadores con alto poder de subir precios durante esta situación coyuntural, lo cual se conoce como poder de mercado.
En consecuencia, si el primer problema es causado por unos comercializadores que no gestionaron adecuadamente su riesgo, entonces la medida necesaria es aquella dirigida a esos comercializadores específicos y no la de controlar los precios diarios de todo el mercado. Esa es precisamente la importancia de la medida que sí implementó la CREG mediante la Resolución 101 036 de 2024, dado que precisamente le dio una oportunidad a tales comercializadores que no habían gestionado adecuadamente el riesgo para que salieran a firmar contratos a largo plazo y se pusieran al día con su gestión frente al usuario.
Ahora bien, si el segundo motivo de preocupación es un riesgo de que unos pocos generadores ejerzan poder de mercado en la bolsa donde se negocia la energía al día día durante el fenómeno de El Niño, entonces el regulador ya cuenta precisamente con la herramienta de mitigación de poder que precisamente fue creada en julio de 2023 por la Resolución 101 018 de 2023. Si la preocupación era entonces el posible comportamiento de unos pocos generadores en el día a día de la bolsa de energía, entonces la solución ya existía desde julio de 2023. Ahora, si la CREG tenía dudas sobre la efectividad de la solución de julio de 2023, entonces la medida necesaria era arreglar esa Resolución 101 018 de 2023 para que sí funcionara respecto de ese riesgo específico que representan los pocos agentes con poder de mercado, y no la de controlar los precios de todos los agentes.
¿Esta situación está teniendo algún impacto sobre el mercado de las renovables?
Esta pregunta me sirve para cerrar la entrevista con un comentario sobre la importancia de que exista coherencia entre la política pública y la regulación. La iniciativa regulatoria 701 028 de 2023 tendría un impacto negativo en todos los generadores de energía a quienes se les controlaría el precio, impacto que se extiende a quienes hayan realizado inversiones en fuentes de generación renovables no convencionales, es decir, solar, biomasa, pequeños centrales hidroeléctricas, entre otras que hoy en día están funcionando
En consecuencia, de ser expedida, ocasionaría una contradicción entre la política pública que busca promover este tipo de fuentes y la regulación que impondría un límite en los precios que pueden cobrar cuando el mercado más las necesita. Adicionalmente, el mercado de las renovables en Colombia ha tenido una participación activa de inversión extranjera, de manera que cualquier medida que afecte la inversión en este mercado también activa la preocupación de incumplir con tratados internacionales firmados por Colombia para atraer inversión extranjera.
En contraposición, la Resolución 101 036 de 2024 que ya fue expedida, tuvo un efecto pro competitivo que sí pudo beneficiar a las fuentes de generación renovables, puesto que dicha medida les permitió salir al mercado a vender más contratos a largo plazo de energía limpia. Por último, hay que tener en cuenta que el Ministro de Energía mencionó a inicios de este mes que Colombia está a punto de superar el fenómeno del niño.
En conclusión, por motivo de la promoción de la competencia, respeto a la inversión tanto nacional como extranjera, por la necesidad de buscar medidas enfocadas específicamente en los usuarios que están siendo atendido por comercializadores que no han gestionado adecuadamente su riesgo, por coherencia con la política pública de beneficiar a las fuentes renovables y dado que el país está próximo a superar el fenómeno del niño, mi opinión es que la medida necesaria ya fue adoptada por la CREG mediante la Resolución 101 036 de 2024, y que la otra propuesta regulatoria 701 036 de 2024 de controlar los precios, lejos de traer soluciones, ocasionaría más problemas para el mercado energético y los usuarios.
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